El costo de un descuido: US$1,113 millones
Por Andrés Dauhajre hijo
Fundación Economía y Desarrollo, Inc.
Esa es la suma que el Gobierno dominicano dejó de recibir durante 2017-2025 como consecuencia de no haberse seguido, al pie de la letra, el protocolo establecido para la actualización, cada tres años, de las tablas del Impuesto Mínimo Anual (IMA) que estableció la Segunda Enmienda al Acuerdo Especial de Arrendamiento de Derechos Mineros (CEAM) entre el Estado dominicano y Pueblo Viejo Dominicana Corporation (PVDC) de 2013.
El IMA se creó para lidiar con el problema de asimetría de información generado por el hecho de que PVDC poseía, y posee, más conocimiento y dispone de más cantidad y detalle sobre los datos que conforman los costos de producción de oro que el Estado Dominicano. La DGII, encargada de cobrar los impuestos establecidos en el CEAM estaba, y sigue estando, en desventaja frente a PVDC en esto. Quien tenga dudas solo debe examinar las minutas de la renegociación del CEAM que tuvo lugar en 2013. Allí encontrará, por ejemplo, prácticas de abultamiento de costos financieros que fueron capitalizados para ser recuperados como inversión realizada más una tasa interna de retorno (TIR) de 10%. Barrick Gold, luego de colocar un bono global con una tasa de interés de 1% para invertir una parte de los recursos en PVDC, cargó una tasa de interés de 10.29%. El equipo negociador del Estado dominicano logró reducir la tasa a 3.39%, dando lugar a una reducción del monto abultado de las “inversiones” de US$201.9 millones al 31 de diciembre de 2012 y un ahorro total de US$907 millones de intereses durante la vigencia (15 y 12 años) de los dos préstamos (US$1,000 millones y US$750 millones) tomados por PVDC con Barrick, su casa matriz.
Para eliminar el problema de información asimétrica se estableció el IMA, una figura a prueba de brutos y de manipulación, pues solo requiere una simple operación aritmética de dos variables fácilmente verificables: la tasa de impuesto y el valor exportado de PVDC. La tasa del IMA aumenta con el precio de exportación, para garantizar que el Estado reciba una participación justa de la explotación de un recurso valioso y no renovable como el oro. El precio de la onza de oro es el vigente en el Mercado de Londres en el momento en que se realiza la exportación mientras que la cantidad exportada es verificada por la Dirección General de Aduanas. Como se indica en el gráfico #1, se acordó que si la suma del Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto de Participación de las Utilidades Netas (PUN) pagada por PVDC quedaba por debajo del monto del IMA, entonces PVDC pagaría la diferencia.
Las tasas aplicables del IMA se plasmaron en el Anexo 14 de la Segunda Enmienda al CEAM. Como se observa en la tabla #2, el cual replica las “Tasas del IMA Aplicables” para el período noviembre 2012-2016, la tasa comenzaba con 1.35% si el precio de la onza de oro caía en el rango de US$800 – US$850 la onza y alcanzaba 32.55% si el precio superaba US$3,000. En el gráfico #3 presentamos los pagos realizados por PVDC correspondientes a la suma del IRS y el PUN para los años 2013-2025. Aquí no se incluyen los pagos de la Renta Neta de Fundación (RNF), pues estos no son considerados para determinar la diferencia entre el IMA y (ISR + PUN). Tampoco se incluyen los avances de la RNF que en algunos años realizó PVDC (2020, 2021, ni los US$150 millones o RD$9,393 millones avanzados en 2025 y que se descontarán de la RNF de 2026 y 2027). En el gráfico #4 presentamos el precio promedio anual de la onza de oro solo como referencia. El valor exportado de PVDC para los años 2013-2025 se presenta en el gráfico #5.
Para calcular el monto correspondiente al IMA en cada uno de los años del periodo 2013-2025, se tomaron los precios promedios mensuales de la onza de oro, se identificó la tasa aplicable correspondiente para dicho precio y esta se multiplicó por el valor exportado en cada uno de los meses del año. Sumando el resultado para cada uno de los 12 meses del año, se obtuvo el monto anual del IMA que se plasma en la columna I del gráfico #6. El siguiente paso consiste en calcular la diferencia entre el monto indicado por el IMA y la suma del ISR y el PUN. Esta se presenta en la columna III de la tabla #6. Como se puede observar, para el período 2017-2025, la diferencia acumulada ascendió a US$1,236.8 millones. El gráfico #7 revela que si en 2022-2025 se hubiesen cobrado las tasas del IMA que establecía la tabla de noviembre 2012-2016, el Estado dominicano habría recibido RD$106,578 millones. Sin embargo, al cobrarse solo ISR y PUN, recibió RD$51,748 millones, menos de la mitad.
En el gráfico #8, se observa que, con excepción de los años 2017 y 2021, la tasa efectiva de tributación del ISR + PUN pagada por PVDC como porcentaje del valor de las exportaciones quedó muy por debajo de la tasa que se habría cobrado si se aplicaban las tasas del IMA establecidas para noviembre 2012-2016. Los años más alarmantes corresponden a los sub-períodos 2018-2020 y 2022-2025. En 2018, la tasa efectiva pagada por PVDC fue de 9.86% de las exportaciones, adecuada si el precio promedio de exportación hubiese sido US$1,027 la onza. Sucede, sin embargo, que el precio promedio fue de US$1,269, implicando que la tasa del IMA correspondiente era de 17.11%. ¿Entonces? Lo mismo pasó en 2019. La tasa efectiva de tributación de PVDC fue de 10.80%, compatible para un precio promedio de US$1,047 la onza. El precio promedio en ese año, sin embargo, fue de US$1,393 la onza, requiriendo una tasa del IMA de 19.72%. En 2020 se repitió lo mismo: PVDC pagó 17.48%, como si el precio promedio hubiese sido US$1,310. Pero el precio ese año promedió US$1,770 la onza, compatible con una tasa de IMA de 24.79%. Si durante 2018-2020 la pérdida fue considerable, en 2022-2025 fue desgarradora. Imagínese que las tasas del IMA correspondientes para esos años eran 25.01% en 2022, 26.34% en 2023, 29.54% en 2024 y 32.42% en 2025. ¿Qué terminó pagando PVDC? En lenguaje dominicano, lo que le dio la gana: 12.79% en 2022, 6.87% en 2023, 13.29% en 2024 y 18.68% en 2025. Lo pagado en 2023 resultó ser definitivamente humillante. PVDC pagó como si hubiese vendido el oro a un precio promedio de US$881 la onza cuando, en realidad, vendió a un precio promedio de US$1,943, es decir, 2.20 veces más elevado.
¿Qué pasó en los últimos 9 años? ¿Es que, a partir de 2017, el IMA desaparecía de la estructura fiscal acordada con PVDC y esta se limitaría a pagar, aprovechándose de la ventaja que le ofrece la asimetría de información, el ISR y el PUN que desease pagar y, de esa manera, acelerar el proceso de recuperación de la inversión realizada? No, el IMA no desaparecía. Este impuesto sólo se suspendía transitoriamente en el caso de que el precio del Fuel Oil#6 que PVDC utiliza para obtener la energía de Quisqueya I, su planta generadora, subiese a un ritmo mucho más rápido que el precio del oro y llevase la relación precio FO#6 (US$/bbl)/precio del oro (US$/oz) a 0.16 (16%). Como se observa en el gráfico #9, esto nunca ocurrió entre 1983 y 2025. Lo que sí se observa es que la relación ha descendido dramáticamente. Mientras en 2013, el ratio fue de 7.45%, en los últimos cuatro años ha descendido a 5.46% (2022), 4.30% (2023), 3.50% (2024) y 2.16% (2025). Cualquiera que haya tomado un curso de contabilidad de costos sade que esa dinámica indica que por cada unidad de energía consumida por PVDC ha estado obteniendo un beneficio cada vez mayor por onza de oro vendida.
¿Qué fue entonces lo que sucedió? En realidad, estamos frente a un misterio. La Segunda Enmienda del CEAM establecía que las nuevas tablas del IMA para cada período de actualización, es decir, para los años 2017-2019, 2020-2022, 2023-2025 y 2026-2028, serían producidas por la DGII, a partir del borrador inicial del Modelo Financiero que PVDC entregaría antes del 1ro. de agosto de 2016, 2019, 2022 y 2025 y del borrador final que entregaría antes del 30 de diciembre de cada uno de esos años. La DGII revisaría el modelo y dispondría de 45 días luego de la entrega del borrador final, para notificar por escrito a PVDC si tenía o no alguna objeción. Si por alguna razón la DGII no entendía el Modelo Financiero o disputaba la estructuración y los supuestos del mismo, PVDC y el Estado contratarían conjuntamente a un Experto calificado en la materia para emitir una opinión sobre los temas en disputa. En caso de que PVDC y el Estado no arribasen a un acuerdo sobre la contratación del Experto, cada parte designaría su respectivo Experto, los cuales tendrían la responsabilidad de designar un tercer Experto, el cual, junto a ellos dos, resolverían las diferencias por mayoría simple de votos (mitad más uno). Durante el proceso de consulta y hasta que los Expertos emitan su decisión final, PVDC pagaría el IMA utilizando las tasas aplicables para el período noviembre 2012-2016, multiplicadas por 0.9. En otras palabras, si el precio de la onza de oro fuese de US$3,431, como sucedió en 2025, en lugar de pagar la tasa del IMA de 32.55%, PVDC pagaría una tasa de IMA de 29.29% (32.55% x 0.9).
La realidad es que no sabemos si PVDC entregó o no el Modelo Financiero en el año previo a cada período de actualización. Asumiendo que PVDC lo entregó, no sabemos si la DGII lo entendió y/o si estuvo de acuerdo con la estructuración del mismo y los supuestos realizados por PVDC. Desconocemos si hubo puntos en disputa y si las mismas dieron lugar a la designación de los Expertos que estipula el literal f) del Artículo 8.6 de la Segunda Enmienda al CEAM. Tampoco sabemos si finalmente la DGII produjo las nuevas tablas de “Tasas Aplicables del IMA” para los períodos 2017-2019, 2020-2022, 2023-2025 y 2026-2028. No hemos visto esas tablas publicadas en el portal de la DGII. Reconocemos que al Modelo Financiero entregado por PVDC, el Estado se comprometía a darle un trato de Información Confidencial. Sin embargo, ese trato no aplica a la tabla de las Tasas Aplicables del IMA para cada período de actualización.
Supongamos que la DGII produjo y emitió las tablas. ¿Dónde están? Si fueron emitidas y no han sido publicadas, ¿cómo podría explicarse que, si PVDC aceptaba seguir pagando las tasas aplicables del IMA de noviembre 2012-2016 ajustadas por un factor de 0.90 en lo que las partes llegaban a un acuerdo, la DGII aceptó que PVDC terminase pagando tasas ridículamente bajas como las de 9.86% (2018), 10.80% (2019), 17.48% (2020), 12.79% (2022), 6.87% (2023), 13.29% (2024) y 18.68% (2025)? ¿Es que acaso las nuevas tablas del IMA emitidas por la DGII para los períodos de actualización establecían tasas excepcionalmente bajas, como la de 6.87% efectivamente pagada por PVDC en 2023, a pesar de que el precio promedio de la onza de oro ese año fue de US$1,943?
La nación merece una explicación convincente y transparente. Esta solo puede ser ofrecida por la DGII. Mientras tanto, la administración del presidente Abinader debe actuar. No son tres centavos lo que ha dejado de percibir la nación teniendo al Estado dominicano como intermediario de los recursos que le corresponden por la explotación y exportación de oro. Con el factor de 0.90 aplicado a las tasas del IMA de noviembre 2012-2016, el Estado dominicano habría recibido US$1,113 millones adicionales como impuestos sobre las exportaciones de PVDC.
Si la presente administración se cruza de brazos y no actúa, la historia podría registrar el período 2017-2025 como la segunda temporada de la serie “Oro por Espejitos”. Actuar significa designar, con la urgencia debida, una Comisión del Poder Ejecutivo, para que elabore rápidamente un Informe sobre lo sucedido con la aplicación del IMA durante el período 2017-2025. Una vez recibido el Informe, el Poder Ejecutivo deberá comunicar a PVDC el monto dejado de pagar correspondiente al IMA (utilizando tasas equivalentes al 90% de las Tasas del IMA para 2012-2016), a fin de acordar un plan de pago de la deuda, la cual deberá comenzar con la conversión del avance de US$150 millones otorgado al Gobierno dominicano en diciembre de 2025 en un abono a la deuda de US$1,113 millones. El Gobierno debería llevar a la mesa de negociaciones el costo del endeudamiento externo e interno en incurrió durante el período 2017-2025 por no haber recibido la totalidad de los impuestos que PVDC debió pagar.
El segundo punto de las negociaciones debe ser la revisión del Modelo Financiero para el período 2026-2028 y emitir la nueva Tabla del IMA que tendría vigencia para 2026-2028, expandiendo los rangos de precios hasta los US$10,000/onza y estableciendo las tasas del IMA adicionales y más elevadas para los 140 rangos de precios que irían desde US$3,000 a US$10,000.00 la onza, lo cual implicaría una Tercera Enmienda al CEAM. Las tasas del IMA aumentarían a medida que suba el precio, alcanzando 59.15% cuando este alcance US$10,000 o más la onza.
La Comisión deberá realizar un “roadshow” internacional con los bancos de inversión, los organismos internacionales de financiamiento y las firmas calificadoras de riesgo para explicar las razones que justifican la indagación de lo ocurrido y la necesidad de negociar con PVDC los aspectos que, dada la realidad actual de los precios del oro, ameritan ser ponderados y revisados. Dado que esta negociación contribuiría a mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas, estamos convencidos que la misma será ponderada favorablemente. El Gobierno deberá comunicar a todas las empresas mineras que, en los contratos de explotación de recursos minerales similares, tendrían que acogerse al mismo trato impositivo que el Estado aplica al caso de las exportaciones de PVDC.
Finalmente, el presidente Abinader debería asignar a la Comisión la preparación de un proyecto de ley para la creación del Fondo de Riqueza Soberana, el cual se nutriría con los recursos fiscales aportados por la minería, incluyendo los provenientes de la explotación y procesamiento de tierras raras. Una parte de estos recursos se destinarían a mejorar la infraestructura física de las comunidades localizadas en las zonas de explotación de los recursos mineros, otra para aportar en especie (oro) a las reservas internacionales del Banco Central y, la mayor parte, para la ejecución de los proyectos de inversión en infraestructura física que requiere nuestra economía para elevar su competitividad y crecer de manera sostenida.
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